政府与社会关系:政府“掌舵”、社会“划桨”

发布时间:2013-3-29 来源:学习时报 点击:8081 打印 关闭

  原标题:建设服务型政府须处理好三个关系

  摘编:建设现代服务型政府,首要任务就是简政放权,包括向市场放权、向社会放权、向基层放权,等等。减少政府权力及其带来的寻租空间,激发市场和社会的活力和创造力,释放制度红利和改革红利,真正成为一个有限政府、服务型政府。

  党的十八大报告在谈到行政体制改革时提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

  改革开放以来,中国处在从计划经济向市场经济转变的历史巨变中,不可避免地会带来公共权力领域从职能范围到职能方式最终还有制度形式的相应调整。在这个过程中,必须明确政府职能的边界,坚定不移地深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,通过简政放权、放松管制来向市场和社会让渡空间,形成国家与社会、政府与市场、公权与私权之间边界清晰合理、分工合作有度的社会关系新格局,构建政府与社会、市场的新型关系。进一步推动政府职能转变和瘦身,使政府职能转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来,减少政府对微观经济和社会活动的干预。

  处理好政府与市场关系:实现“有限政府、强市场”的“小政府”模式。处理好政府与市场的关系,首先,必须在经济体制改革中尽可能发挥市场机制这只“看不见的手”的作用,管住管好政府干预这只“看得见的手”,实现“有限政府、强市场”的“小政府”模式,尽量较少或取缔对市场经济活动不必要的政策干预和行政管制,强化并规范市场规则的制定者和市场秩序的维护者、市场运行规则的仲裁者、经济运行过程的调节者、经济和社会发展的规划者的角色,扮演好市场经济运行过程中的参与者的角色。事实上,在西方主要发达国家从早期的自由放任的市场体制向全面干预的政府(国家)体制再向适度干预的市场与政府体制两相结合的转变过程中,其政府的角色和功能也相应地经历了从“守夜政府”的消极被动行政到“全能政府”的传统统治行政再到“有限政府”的现代新公共管理、服务行政的历史变迁及其发展趋势。其次,对于必不可少的政策干预和行政管制,要透明化或市场化。目前,我们正在全国范围内开展行政审批制度改革,其中包含了两个方面的内容:一是清理、取消大量的不必要的行政审批事项。二是对于保留的行政审批事项,实行较为严格的过程管理和责任追究制。深化行政审批制度改革,主要的取向是最大限度地缩减掌握在政府手中、容易导致腐败的行政审批权。进一步取消、调整和下放行政审批项目,凡公民、法人或其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事项,政府都应退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,都不设前置审批;新设审批项目必须于法有据并严格按照法定程序进行审查论证;探索建立审批项目动态清理工作机制。对于从政府剥离出来的部分职能,应当通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位、社会组织等主体来承担。加快培育相关行业组织,推动行业组织规范、公开、廉洁办事,在强化这些组织自我管理、自我监督等自律行为的同时,加强对这些组织的监管,防止在这些领域产生新的腐败问题。

  处理好政府与社会关系:做到政府“掌舵”、社会“划桨”。在中国,政府与社会的关系是在长期的计划经济体制下形成发展起来的高度统合的关系模式,“政府为社会、社会国家化”是这种模式的典型特征,政府充当“全能政府”的角色。这种政府全面干预社会生活的结果,不仅导致了政府规模庞大但行政效率较为低下,给国家财政带来了沉重负担,而且由于政府对市场的越位与错位,政府“不该管的事管了,该管的事没管好”,直接造成了公民社会不发达,社会自治能力较差,整个社会公共责任机制薄弱。建设服务型政府、建立政府与社会的合作机制,关键是要发挥非政府组织(NGO)的作用,形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。非政府组织可以在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、公共服务提供以及人口控制等领域发挥重要作用。随着现代化进程的进一步发展和社会的进一步成熟,社会的自主管理能力将不断扩大,而国家和政府的管理职能将逐步缩小,政府与社会的关系将进一步调整,其历史趋势将是“小政府、大社会”。

  近年来,中国政府开始尝试将其承担的公共服务职能转由社会组织予以承接,通过向社会组织购买公共服务来弥补政府行动能力的不足或者在提供特定公共服务方面的效率不足。同时,也在一定程度上从源头方面消除了政府在直接向公民提供公共服务过程中的可能出现的腐败风险。这项改革,主要着眼于削减或转移职能,实现政府职能向社会领域分权。一是把政府公共政策制定和执行职能分开。通过合同的方式把政策执行职能交由专门机构或政府外公共组织甚至民间机构承担,政府专司政策制定和执行的监督管理职能,政府开始转向一种“政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开”的机制,实现政府“掌舵”、社会“划桨”的分工与协调。这样做的好处在于,一方面有利于政策制定的科学性、民主性、有效性,避免主观随意性并由此可以建立决策失误责任追究机制;另一方面,通过社会竞争合同契约的方式,可以改变过去政府在政策执行中执行主体偏私走样以及谋取私利损害公共利益的违法腐败行为,增强政策制定与执行的公开性透明性。二是逐步实现公共管理社会化、公共服务市场化。转移政府职能,将部分公共产品公共服务让渡给社会中介组织或私人部门承担,引进竞争机制,打破政府垄断,为公众创造更多更好的自由选择公共产品公共服务的机会。

  处理好中央和地方关系:分权与制衡。建立服务型政府,除了考虑政府与市场、政府与社会之间的分权,实现政企分开、政社分开、政事分开,斩断政府与这些主体之间的不当不法利益纽带,我们还需要着重研究中央政府与地方政府之间的关系,认真解决好分权与集权的关系,建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的中央与地方合理分权体制。

  这其中,首先,要合理划定中央集权和地方分权的上限和下限。在中央和地方合理分权体制下,中央集权的上限是:不能导致领导者个人的过分集权和独断专行,不能导致中央任何一个部门或机构的过分集权和独断专行;下限为:不得侵犯和剥夺公民的合法权益,不能侵犯和剥夺地方自主权,不得侵犯和剥夺企事业和社会组织的合法权益。地方分权的上限是:不得危及国家主权、统一和领土完整,不得损害国家统一的政治、法律制度,不得侵害中央的合法权威,不得妨碍国家统一市场体系的形成、建立和发展;下限为:不得侵犯和剥夺公民的合法权益,不得侵犯和剥夺企事业单位及社会组织的合法权益。

  其次,科学配置中央与地方的财权与事权,实现中央地方权力的合理分配与制衡。对于中央与地方财权与事权的划分,我们可以遵循英国学者巴斯特布尔(C.F.Bastable)“财政支出三原则”来作出划分:一是受益原则。凡政府所提供的公共产品和服务,其受益对象是全国民众的,则支出应属于中央政府;凡受益对象是地方居民的,则支出应属于地方政府。对于一些收益超出了其所在城市的设施,如大型水库、发电站、港口等,则应将其支出责任划给更高一级的政府。二是行动原则。凡政府公共产品和服务的实施在行动上必须统一规划的领域或财政活动,其支出应属于中央政府;凡政府公共产品和服务在实施过程中必须因地制宜的,其支出应属于地方政府。从地方政府的角度看,支出职能的下放,可使其更为有效地提供基础设施,因为它们比中央政府更加了解当地的需要。三是技术原则。在政府活动或公共工程中,凡规模庞大且技术难度高的,其支出责任应归中央政府。否则,就应归地方政府。当然,除了科学配置中央与地方的财权与事权,还需要通过中央的财政转移支付来实现各地区财政均衡,以建立相对稳定的均衡性转移支付资金来源和分配机制。总而言之,建设现代服务型政府,首要任务就是简政放权,包括向市场放权、向社会放权、向基层放权,等等。减少政府权力及其带来的寻租空间,激发市场和社会的活力和创造力,释放制度红利和改革红利,真正成为一个有限政府、服务型政府。

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